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科學看待中國城市發展的制度紅利

我國城市發展70年來,已從解放初期以鄉村為主體的農業社會發展至今日以城市為主體的工業社會,城市化水平、城市人口規模及城市數量等發展規模比肩發達國家,其輝煌歷程是由中國特色社會主義制度的制度紅利所成就。改革開放和工業化為制度紅利的釋放和放大提供了原動力,城鄉關系的制度規定性則是制度紅利所基于的資產原值。站在新的歷史方位,中國城市發展再出發,需要遵循創新體制,融合城鄉的必然導向。

中國特色社會主義制度體系,是根據中國的國情而制定。在新中國成立之初,基礎薄弱,技術落后,資金短缺,生產力低下,而人口眾多,城市、經濟的發展必須要有相應的制度體系構建,土地公有制、城鄉二元戶籍制度以及層級制度則為中國城市的發展提供了低成本、高效率、全方位推進的保障。城市發展需要空間作為載體,在土地公有制下,土地征用不是一種市場交易,而是一種行政需要,土地征用時相對簡單的法律程序,低廉的獲取成本使操作實施得以高屋建瓴;城鄉二元的戶籍制度下人口從農村到城市單向流動,城市人口有序擴張,同時農村優質的人力資本通過考學、征兵等途徑進入城市,不僅為城市發展積累了高素質人力資本,也有效地避免了許多發展中國家城市化進程中面臨的“貧民窟”現象;權限激勵的層級制度規定城市層級越高,城市發展的權限和資源調動能力越大,集中力量辦大事,客觀上促進了資源的聚集,產生輻射拉動和資源虹吸的雙重效應,其影響程度和范圍隨行政層級的提高而擴大。

中國城市發展制度紅利的釋放需要原動力,主要表現在工業化的拉動和改革開放的放大效應。新中國成立以后,蘇聯援助中國156個大的工業化項目,不僅造就了中國工業體系的基礎,還帶動了新城的發展。除此之外,沿海城市“三來一補”模式同樣通過工業化的拉動激發了城市發展活力。

改革開放前城市化進程緩慢,制度紅利釋放的速率和效應低。改革開放后,戶籍制度不斷寬松,城市的居民數量增加,同時對外開放帶來的資金、技術、海外市場、城市發展理念,使得土地制度、戶籍制度和層級制度的城市發展紅利得以放大實現。從制度紅利釋放的速率和效應看,城市發展70年可大致劃分為三個階段:

第一階段為1949年至1978年,此時期以重工業化為導向,城市數量和規模擴張速度較快,但勞動就業容量小,城市化速率提升緩慢,而且由于戶籍制度的限制,城市人口容量也相對有限。第二階段可細分為1979年至1999年勞動力密集型的工業化和2000年至2011年資本密集型的工業化,城市服務業就業容量大,戶籍制度松動所帶來的人口紅利,成為城市發展的制度紅利來源,城市化每年保持1.2個百分點的提升速度。在第三階段,戶籍制度的紅利日漸式微,土地制度的紅利空間也不斷減小,但行政層級制度紅利趨于放大,行政層級高的特大城市、大城市在城市軌道交通等基礎設施建設方面明顯優于層級較低、規模較小的城市,城市發展出現大城市化趨勢。

紅利之所以能夠產生,是因為有資本,城市發展的資產原值在于城鄉關系的制度規定性,規定性就在于城鄉關系屬于以農補工。第一,從農業與工業看,改革開放前通過工農產品剪刀差,將農業生產的剩余全部轉移到城市發展工業。改革開放后,取消農業稅,但農業的比較收益仍低于工業,處于競爭劣勢地位。第二,從農民和市民二元戶籍關系看,戶籍制度保留單向通道,將農業戶籍中的優質人力資本流向城市。第三,生態環境容量資產的升值,是從農村集體土地到城市工業和商住用地的單向流動,而生態環境容量資產的使用,則至少是城鄉共享,甚至是城市、工業污染物的吸納場所。因此,城市發展的制度紅利,成就了新中國輝煌的城市發展進程,但從某種角度看,農業、農民和農村作為制度的資本,沒有獲得應有的補償,紅利分配不對稱。

制度紅利鋪就了城市發展的快捷通道,但在社會進入城市主體后,制度紅利日漸趨薄。越來越多的農民不愿意放棄農村戶籍,互聯網的普及和生態空間作為生活品質的內容日益受到重視。社會服務的均等化和社會管理的扁平化,使得城市的優勢亦日趨弱化。

從這個意義上講,城市發展走向高質量,推動城鄉一體發展,需要再認識和更多的思考。應推動城鄉融通和雙向流動,鄉村非農用地可以入市,城市資本可以下鄉。城市居民不僅可以攜帶資金、技術、人才和信息下鄉,投資商、企業家也可以到鄉村創業。更重要的是,應大力推動城鄉均衡發展。當前,城市發展已有相應的制度性安排,但還需要進行結構性轉變,城鄉社會公共服務應縮小差異,城市的優質資源配置如教育、醫療等,不應該局限在行政層級高的城市,居民選擇城或鄉,應是個人偏好,而非剛性需求。因此,展望未來的城市發展,應是城鄉融合、城鄉一體、均衡發展的新格局。

(作者系中國社科院城市發展與環境研究所所長、中國城市經濟學會會長)


責任編輯:李曉恒

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